事件：3月5日，在十四屆全國人大二次會議上，財政部提出《關於2023年中央和地方預算執行情況與2024年中央和地方預算草案的報告》。
點評：
一、兩本預算有增有減
2024年預算草案顯示，2024年一般公共預算收入增速放緩，支出增速放緩；政府性基金預算收支增速均上升，支出增速顯著上升；國有資本經營預算收支增長均放緩；社會保險基金收支增速一降一增，當年結余進一步減少，或反映社保壓力的增加。
從一般公共預算總體規模來看，在收入端，雖然2024年經濟總體呈恢復態勢，但是由於2023年基數略高以及結構性減稅降費政策的持續，2024年收入增速放緩，增速預期爲3.3%，較2023年下降3.1個百分點支出增速則由5.4%下調至4.0%。
從政府性基金預算來看，在收入端，2024年全國政府性基金預算收入7.1萬億元，較2023年增長0.1%，反映出對土地市場回暖的預期仍較弱。在房企資金壓力較大的背景下，全年政府性基金收入預算完成程度需要持續監測。在支出端，預算增速顯著增加至18.6%，一方面源於2023年收入制約下支出基數偏低，另一方面源於2024年安排的超長期國債對資金缺口的補充，支撐其高速增長。若不考慮特殊安排的1萬億超長期國債，對應政府性基金支出增速約8.7%。政府性基金收支缺口主要依靠專項債和超長期國債來彌補。2024年專項債規模較2023年增加1000億，同時今年擬發行超長期國債1萬億元，專項用於國家重大战略實施和重點領域安全能力建設。此外，2024年政府性基金使用上年結轉收入較2023年減少7001億元，或也是需要增加特別國債進行資金補充的原因。在政府性基金支出的支撐下，廣義財政支出增速上升5.8個百分點至7.9%。
從國有資本經營預算來看，全國國有資本經營預算收入5925億元，增速爲-12.1%，支出3282億元，增長-1.9%，收支差額2643億元。一方面由於上年地方資產處置等一次性收入較多、基數較高。另一方面主要在於2024年地方國有資本經營預算收入下降較多，本級收入3533億元，下降21.1%，反映出地方國企的盈利能力有待提升。
從社保基金預算來看，全國社會保險基金收支一降一增，當年結余進一步減少，或反映社保壓力的增加。全國社會保險基金收入11.7萬億元，增速下降至5.4%。其中，保險費收入8.6萬億元，財政補貼收入2.7萬億元。全國社會保險基金預算支出10.7萬億元，增速上升至7.6%，當年收支結余10668億元，年末滾存結余13.9萬億元。
二、債務：廣義實際赤字率明降實升
第一，赤字率變化延續加力方向。赤字率（預算赤字率[1]）維持3.0%的安排，與2023年年初安排持平，較調整後的3.8%下降0.8個百分點。照此估算，隱含名義GDP爲135.3萬億元，對應名義GDP增速約7.4%。從赤字規模來看， 2024年全國一般公共預算收支缺口爲6.15萬億元，其中，除調入資金等補充的部分外，安排赤字4.06萬億元，比2023年年初預算安排增加1800億元，若考慮2023年增發國債規模，則較2023年赤字規模減少8200億元。
雖然預算赤字率略有下降，但廣義債務赤字率明降實升。按預算報告估算，2024年包含專項債、特別國債規模的廣義債務赤字率爲6.7%，較2023年的6.9%下降了0.2個百分點。不過，若從實際資金使用來看，考慮2023年5000億的跨年度國債資金安排，則2023年的廣義實際債務赤字率下降至6.5%，而2024年的廣義實際債務赤字率爲7.0%，高於2023年的水平。
第二，央地財力安排突出中央與地方的債務結構調整。
一是2024年預算赤字調整主要體現爲中央赤字的變化，中央赤字額3.34萬億元，地方赤字規模與2023年持平。此次安排體現出中央赤字與地方赤字的結構安排，中央債務規模適度加力，有助於減輕地方政府債務負擔，同時與地方政府化債相配合。2024年中央轉移支付規模將繼續上升，旨在加強地方財力保障。2024年中央轉移支付安排10.2萬億元，較2023年新增約4081億元（2023年度基數不含一次性安排的支持基層落實減稅降費和重點民生等專項轉移支付），增速4.1%，對地方財力形成一定補充。
二是安排1萬億元中長期特別國債，不計入赤字。中長期特別國債計入政府性基金預算，專項用於國家重大战略實施和重點領域安全能力建設，這也是支撐2024年政府性基金支出增速升至18.6%的主要原因之一。同時，2024年政府工作報告提出：“從今年开始擬連續幾年發行超長期特別國債，專項用於國家重大战略實施和重點領域安全能力建設，今年先發行1萬億元。” 從經濟增長角度，發行超長期特別國債能夠一定程度上彌補地方化債對固定資產投資的影響；從財政預算平衡角度，能夠通過政府債務的方式，一定程度上緩解土地出讓收入下滑帶來的緊平衡壓力。
三是近年來中央政府槓杆率上升快於地方政府槓杆率。2024年在債務規模上升的情況下，預計政府部門槓杆率上升3.0個百分點至58.9%。2024年在4.06萬億的一般公共預算赤字規模、3.9萬億元的專項債規模、1萬億元的特別國債安排下，假設到期債券全部續發，政府部門、中央政府、地方政府槓杆率預計分別爲58.9%、25.4%、33.5%，較2023年分別上升3.0、1.8、1.2個百分點。不過，從歷史情況來看，槓杆率存在可能高估或低估的因素。一是歷史情況中預算隱含的GDP規模可能會低於名義GDP規模，且若考慮到部分到期未續發的情況，可能會拉低最終槓杆率。二是發行特殊再融資債券化債的方式會增加地方政府淨融資規模，可能會提高最終槓杆率。
第三，調入及結轉結余資金佔比較低，或表明存量資金空間有限。2024年調入及結轉結余資金規模爲2.1萬億元，佔三項（一般公共預算收入、赤字、調入及結轉結余資金）收入合計值比例爲7.3%，若不考慮臨時性調整的2023年增發國債結轉資金5000億元，實際使用的調入及結轉結余資金規模約1.6萬億元，佔三項之和的比例約5.6%，爲近年來較低水平。
三、支出“提質增效”
根據2024年預算草案，支出結構的安排更注重“提質增效”：一是注重資金使用效率的管理；二是支出結構的調整和優化。
資金使用效率的提升方面，同時聚焦存量、增量資金的提效，首提“將使用效果不好的資金騰出來用於保重點”。2024年預算草案特別提出：“強化國家重大战略任務和基本民生財力保障，既用好有限的增量資金，更下大力氣盤活、調整存量，將使用效果不好的資金騰出來用於保重點。”提高財政資金使用效率一直是財政工作的重點之一，關注增量資金使用的監管較多，而此次預算草案中的要求更爲明確，且更加強調存量資金的管理，或體現2024年對於存量資金、使用效果不好的資金，其監管及調整力度或更大，特別是對於存量資金，或會繼續加大對存續項目資金歷史使用情況的考察，存續項目接續資金的審核等。根據《國務院關於2022年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》（下稱“《審計報告》”）的相關內容，2024年資金使用監管可能在以下四個方面發力。
第一，在預算分配管理方面，重在關注不同預算账本之間的資金界限管理、轉移支付資金的使用方面。《審計報告》中指出預算分配管理還存在薄弱環節，需要繼續深化改革。具體體現在一般公共預算與其他預算邊界不夠清晰、一般公共預算與國有資本經營預算支出交叉、與政府投資基金投向重復等。“預算分配不夠科學合理”，部分政府投資基金未按要求聚焦解決融資瓶頸，如解決中小企業融資難的問題；轉移支付清理整合還不到位，存在交叉重復資金支持、同類資金統籌使用力度欠缺等問題；部分轉移支付和投資專項分配不科學不精准，下達進度慢，投資計劃與項目進度不匹配。
第二，在地方財政管理方面。《審計報告》中指出四方面問題。一是違規組織和返還財政收入，如“自买自賣”、虛增收入、對虧損國有企業徵收收益、超額徵稅等；二是違規新增隱債；三是專項債券管理存在問題，如將虧損項目“包裝”成盈虧平衡的項目、違規投向禁止類領域、違規挪用資金、虛報支出進度等；四是財政暫付款應及時清理結算。
第三，在重大項目和重點民生資金方面，一是重點關注政府和社會資本合作（PPP）、基礎研究和關鍵核心技術攻堅等2項重大項目。如審計報告中體現的目前存在的問題，包括PPP項目出現入庫環節審核不嚴，部分項目虛假包裝後入庫；履約環節不誠信；建設運營環節推卸屬於政府方的責任或承攬不屬於政府方的責任，部分項目形成損失浪費等問題。基礎研究和關鍵核心技術攻堅相關任務出現任務部署和要求偏離預定目標，科研成果造假，專項資金被騙取套取或擠佔挪用等問題。二是重點關注就業、住房、教育、鄉村振興等4項民生資金管理使用。
第四，在國有資產管理使用方面，重點關注企業、金融、行政事業和自然資源資產四類國有資產管理使用情況。對於企業國有資產，出現虛假財務會計信息，混亂的資產管理等兩方面問題。對於金融企業國有資產，存在不如實反映資產信息，資產管理不嚴格，違規开展業務等現象。對於行政事業性國有資產，出現部門資產底數不清晰明確，資產使用低效，隨意處置資產等問題。對於國有自然資源資產，發現主要問題有耕地保護制度落實不嚴，生態環境風險隱患仍未消除，生態治理項目及相關資金管理使用不嚴格。[2]
支出結構發力方面，與政府工作報告重點工作安排相一致，財政支出將圍繞幾大重點工作進行財政支持。在保障一定的支出強度下，現代化產業、科教興國、擴大內需等重點支出均有增長，同時繼續加強保障養老、教育、醫療衛生等基本民生短板領域。
第一，支持加快現代化產業體系建設。一是推進產業結構優化升級。強化落實對制造業企業技術改造的資金支持和投資稅收優惠政策，中央財政產業基礎再造和制造業高質量發展專項資金安排104億元。深入實施首台（套）重大技術裝備和首批次重點新材料應用保險補償政策。二是加大企業創新發展支持力度。對研發及科技型企業、中小企業、專精特新中小企業加大其支持力度。具體來看，落實研發費用和科技成果轉化稅收減免等政策；加大國家融資擔保基金對科技型中小企業風險分擔和補償力度；繼續實施專精特新中小企業財政支持政策，深入开展中小企業數字化轉型城市試點。
第二，支持深入實施科教興國战略。一是支持加快建設高質量教育體系。中央本級教育支出安排1649億元、增長5.0%。強化義務教育經費保障，改善縣域普通高中基本辦學條件資金安排120億元，現代職業教育質量提升計劃資金安排313億元。支持地方高校改革發展安排相關轉移支付404億元，學生資助補助經費安排723億元。二是推動高水平科技自立自強。中央本級科技支出安排3708億元、增長10%。持續增加基礎研究財政投入，中央本級基礎研究支出安排980億元、增長13.1%。
第三，支持擴大國內需求。一是促進全國統一大市場建設。在財政補助、稅費優惠、政府採購等方面對各類經營主體一視同仁、平等對待。二是促進消費穩定增長。研究鼓勵和引導消費的財稅政策，培育壯大各領域新的消費增長點。多地區繼續延續汽車消費購置補貼政策，提供相應的購車補貼，如上海、重慶、哈爾濱等地區，補貼方式包括消費券、現金等方式。三是帶動擴大有效投資。草案特別提到“加強2023年增發國債結轉資金和2024年超長期特別國債資金使用管理，強化監管” ，即需要特別關注增發國債即超長期國債的使用範圍。四是鞏固外貿外資基本盤。適當降低先進技術設備和資源品進口關稅，用好外經貿發展專項資金，支持深入實施自由貿易試驗區提升战略。
第四，支持保障和改善民生。一是實施就業優先政策。中央財政就業補助資金安排667億元，支持地方提高公共就業服務能力。二是推動提升醫療衛生服務能力。城鄉居民基本醫療保險人均財政補助標准提高30元，達到每人每年670元。基本公共衛生服務經費人均財政補助標准提高5元，達到每人每年94元。三是健全多層次社會保障體系。繼續提高退休人員基本養老金標准，城鄉居民基礎養老金月最低標准提高20元，中央財政相關轉移支付增長10.6%。四是支持完善現代公共文化服務體系。
第五，支持推進鄉村全面振興。一是提升糧食安全保障能力。實施耕地地力保護補貼政策，提高小麥最低收購價和確定稻谷最低收購價，補貼玉米大豆生產者，補貼稻谷補貼政策，大力支持產糧大縣。農業保險保費補貼安排545億元、增長18.7%。適當提高高標准農田建設補助，擴大鹽鹼地綜合利用試點範圍。二是鞏固拓展脫貧攻堅成果。鄉村振興補助資金規模增加到1770億元。三是推進鄉村發展和建設。大力發展地方特色產業。繼續實施農村公益事業建設財政獎補政策。
第六，支持城鄉融合、區域協調發展。一是推進新型城鎮化建設。農業轉移人口市民化獎勵資金安排400億元。人口淨流入省份可結合實際建立健全省對下農業轉移人口市民化獎勵機制。二是促進區域協調發展。
第七，支持加強生態文明建設。一是持續深入推進污染防治攻堅。中央財政大氣污染防治資金安排340億元。水污染防治資金安排267億元。土壤污染防治專項資金安排44億元。農村環境整治資金安排40億元。二是加大生態環境保護力度。出台財政支持“三北”工程建設的意見，中央財政設立專項補助資金並安排120億元。三是積極穩妥推進碳達峰碳中和。四是健全生態文明建設相關制度機制。完善生態保護相關機制，嚴格執行環境保護稅法，把揮發性有機物納入徵收範圍。建立健全綠色低碳產品政府採購需求標准體系，加大採購綠色低碳產品力度。
[1]注：預算赤字率主要指一般公共預算赤字率，即政府工作報告公布的赤字率。
[2]資料來源：全國人民代表大會，《國務院關於2022年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》（2023-06-28）【2024-03-06】
標題：興業研究：赤字率的“降”與“升”
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